关于在干部选拔任用工作中
正确处理民主与集中关系的实践与思考
中共河北省唐山市委常委、组织部长 回建
胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”总书记的重要讲话，进一步强调了在干部选拔任用工作中充分发扬民主、实施科学集中的重要性和必要性，为干部选拔任用工作指明了方向。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，也是实现干部工作科学化、民主化、制度化的根本保证。在干部选拔任用工作中，只讲集中不讲民主，就会变成少数人说了算，不符合群众公认的原则；只讲民主不讲集中，就会造成民主的泛滥，不符合党管干部的原则。因此，干部选拔任用工作必须按照科学发展观要求，认真坚持和落实民主集中制原则，做到科学地选人用人。
一是要通过科学的初始提名，保证民主集中制的落实。在干部工作中，每当领导班子职位出现空缺或需要进行干部调整时，一些符合条件的干部难免会有心理波动，或多或少地将心思从工作上转移到个人的升迁上来，这既不利于工作的开展，也不利于干部的选拔。因此，必须实行科学的提名办法，即在领导班子职位出现空缺时，按照党管干部的原则，由党委（党组）或组织人事部门根据职位要求、领导班子结构需要，提出初始提名的范围、条件及所采取的方法步骤，为民主推荐和选拔任用打好基础，同时也可以打消那些暂时不符合职位要求或虽符合要求但不适合这一岗位的干部的“活”思想，使他们能够安心工作，减少不必要的竞争。
二是要通过科学的推荐程序，保证民主集中制的落实。目前干部选拔任用工作中，只是在民主推荐会议前很短时间才通知有关人员参加会议，参与推荐人员的思想准备不太充分，对符合条件人选的德才表现、工作能力等没有太多的了解，只能临时研究干部名册，盲目地推荐；而且，由于对符合条件人选不了解，也使部分人通过各种各样的方式事前向参与推荐人员跑票、拉票成为可能，造成了形式上的民主，实质上的不公平、不民主，容易使那些不事张扬、踏踏实实干事的干部因无票而吃亏。因此，要贯彻民主集中制原则，进一步增强推荐程序的科学性，变形式上的民主为实质上的民主。一方面，要让群众充分了解干部。在日常工作中，要有计划、有重点地将优秀干部取得的成绩通过不同形式大力宣传，让广大干部群众更好地了解干部的情况；在民主推荐前，党委组织部门要采取多种形式，充分介绍确定的初始提名人选的现实表现情况，人选个人也可以采取合法的形式向参与推荐人员公开介绍自已的情况；在民主推荐中，要组织初始提名人选进行陈述，实事求是地介绍自己，宣传自己的施政纲领和竞争优势，接受干部群众的检验和选择。另一方面，要在民主推荐的基础上充分体现集中。在召开民主推荐会议进行推荐的基础上，为充分体现党管干部的原则和民主集中制的原则，可以通过组织党委全委会议进行第二次推荐的方式，有效地体现党委的意图，从而在更大程度上避免个别人跑票、拉票对推荐的影响，更好地保证民主的实现。
三是要通过科学的确定人选，保证民主集中制的落实。民主推荐后，不同层次人员推荐票同样对待，仅仅统计推荐票的数量，并以得票多少为顺序确定人选，这从表面上看是发扬了民主，体现了群众公认的原则，但实际上由于参加推荐人员层次、素质不同，对干部了解、把握的程度不同等方面原因，以及受一些不正常因素的影响，往往会形成简单的以票取人的结果，并不能实现真正的民主。因此，只有把民主和集中统一起来，通过对推荐票设置不同权重，使越是了解情况的那部分人占的权重越大，按照权重统计，既充分依据推荐结果，又能够根据组织掌握的现实表现、能力素质进行综合考虑，对推荐人选进行排名，才能更加充分地体现党管干部的原则和民主与集中相结合的原则，从而在充分尊重民意的基础上，实现党委的意图。
基于以上认识和思考，今年以来，唐山市委在认真贯彻落实《干部选拔任用工作条例》的基础上，坚持党管干部原则，积极研究和探索干部选拔任用工作中扩大民主与科学集中的有效途径，研究制定了《关于“两推一述”确定考察对象的实施方案》、《关于党政领导班子和领导干部民主测评数量线型分析的实施方案》、《关于干部选拔任用差额制实施方案》、《关于讨论决定干部任免投票表决的实施方案》、《关于市管干部任前公示的实施方案》等十项制度、措施，并具体运用到今年县（市）区人大、政府、政协换届工作中，取得了较好效果。
一、基本概念
1、“两推一述”：即由第一次民主推荐、第二次民主推荐和个人陈述三个方面组成。第一次民主推荐是指在所在单位组织召开干部大会投票推荐和个别谈话推荐，推荐拟新进班子考察对象初步人选。第二次民主推荐是指召开单位党委扩大会议，从考察对象初步人选中推荐考察对象。个人陈述是指通过第一次民主推荐产生的考察对象初步人选在第二次民主推荐会上推荐前进行口头述职。述职的内容主要包括个人经历，德、能、勤、绩、廉及担任现职以来的主要工作情况，对拟任职位的认识、打算和心态等，述职顺序现场抽签确定，时间不超过10分钟。述职人不能旁听他人述职，也不能参加会议投票推荐。第二次投票推荐结束后，考察组按第一次民主推荐和第二次会议投票推荐各占一定的权重，计算出拟新进班子考察对象初步人选的最后得分，根据最后得分研究确定拟新进班子考察对象人选，经县（市、区）委常委会研究、报市委同意后确定拟新进班子考察对象。
2、量化评价办法:对拟新进班子考察对象考察结束后，在研究确定拟新提拔人选时，根据干部考察的综合情况，按照一定的权重比例，以百分制的形式，对干部进行综合评价。具体包括：按照考察对象的基本素质、民意情况、工作业绩三项内容，按一定的权重比例实行百分制量化评价。对基本素质的评价主要按基本条件、德、能、勤、廉五项，分别以一定的权重比例进行评价。对民意情况的评价主要包括民主推荐、民主测评、民意调查三项，以一定的权重进行评价。对工作业绩的评价主要包括工作思路、履行职责情况、工作落实情况、工作成效，分别以一定的权重进行评价。
3、数量线型分析: 按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的党政领导干部应当具备的基本条件和党政领导班子建设的要求，制定涵盖德、能、勤、绩、廉等方面的13项民主测评指标。党政领导班子的13项指标分别是：学习风气、决策能力、创新能力、依法行政、团结协作、民主集中、公道正派、选人用人、工作业绩、服务意识、群众观念、廉洁自律和机关建设。党政领导干部的13项指标分别是：政治素质、理论素养、决策能力、创新能力、业务能力、协调能力、合作精神、表达能力、勤政敬业、工作实绩、廉洁自律、品德作风和公众形象。在领导干部会议上，与会人员对测评对象的13项指标作出评价，填写专用机读卡。评价分优（A）、良（B）、中（C）、差（D）四个等次。分值分别设定为，优：90分，良：75分，中：60分，差：45分。在此基础上，进行数量分析。运用光标读卡机和分析软件，读取机读卡上的原始数据并完成数量分析，形成分析结果，生成线型分析图及得票统计表和转化分值表。根据线型分析图，对被测评的班子或个人进行评价、比较，分层次、分类别作出相应的结论。
二、主要做法
（一）扩大干部选任工作中的民主，努力做到“知人”。 扩大干部工作中的民主是做好干部选拔任用工作的基础和保证。着眼于准确识别干部,选准用好干部,防止用人失察失误，我们不断落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。一是扩大干部推荐人员范围，体现民主的广泛性。我们打破以往作法，将参加第一次会议推荐的人员范围扩大到县（市）区委委员、候补委员；县（市）区人大、政府、政协领导班子成员、其他在职县级干部；县（市）区人大、政协常委，县（市）区纪委常委；县（市）区人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体的主要负责人（含县级领导兼任正职部门的常务副职）；乡镇（街道）党委、政府、人大主要负责人；担任过县（市）区四大班子正职领导职务和近几年来退下来的、担任过四大班子领导职务及法检两长的老同志；人大、政协内设机构的正科级正职，县（市）区直属正科级企事业单位的主要负责人，党组织关系在县（市）区的垂直管理单位的主要负责人，县（市）区直属单位的部分党代表、人大代表、政协委员县（市）区民主党派、工商联主要负责人和1－2名无党派人士中的代表人物。将个别谈话的人员范围扩大到县（市）区党委、人大、政府、政协领导班子成员、法检两长和其他在职县级干部；乡镇（街道）党委、政府主要负责同志；县（市）区党委工作部门、政府工作部门、人民团体的主要负责人；县（市）区副县级以上领导干部兼任正职的部门常务副职；担任过四大班子正职的老同志。将第二次会议推荐的人员范围扩大到县（市）区委委员、候补委员；人大、政府、政协领导成员；法院院长、检察院检察长；其他在职县级干部；县（市）区民主党派、工商联主要负责人和1－2名无党派人士中的代表人物，从而保证了让更多的人参与推荐干部的权利。二是适当增加知情人打分权重，提高民主的真实性。“知人”的前提是要了解和掌握干部的德、能、勤、绩、廉的情况。在一定的区域内，由于同职级干部之间相互接触和关联度的不同，彼此了解和认知的程度也不会相同，但作为这个区域内的上级领导，对下一级干部认知的程度则相对要高一些。因此，在民主推荐中，我们根据不同层次干部之间了解和熟悉程度，在县（市、区）领导干部会议和个别谈话对拟新进班子考察对象初步人选进行推荐时，均分为A票和B票进行填写，其中：A票由参加会议的在职县级领导干部填写，权重占60%；B票由参加会议的其他人员填写，权重占40%。为了使推荐结果更加客观、公正、真实，在个别谈话推荐时，我们采取了署名推荐方式，并把领导干部会议推荐得分、个别谈话推荐得分按4：6的权重相加，计算出拟新进班子考察对象初步人选第一次民主推荐的得分，按分值进行排序，确定拟新进班子考察对象初步人选。三是增加民意调查步骤，拓展民主的渠道。为了进一步扩大干部选拔任用工作的民主，落实群众对干部选拔任用工作的知情权和参与权，我们增加了民意调查步骤。由考察组组织召开民意调查会议，通过发放调查问卷，了解掌握拟新进班子考察对象的工作作风、工作成效和公众形象。拟新进班子考察对象是乡镇（街道）领导班子成员的，参加民意调查的人员范围为其所在乡镇（街道）未参加个别谈话的同级党代会代表、人大代表和来自基层的其他人员（总人数掌握在不少于30名）；拟新进班子考察对象是县（市、区）直部门领导班子成员的，参加民意调查的人员范围为其所在部门和下属单位未参加个别谈话的工作人员，以及其他有关服务对象，总人数不少于在该部门的个别谈话人数。在此基础上，通过对考察对象实行百分制量化评价、采用“数量线型分析”的办法进行民主测评、实行差额考察选任、扩大考察公示的范围、发扬党内民主等制度措施，为选用干部提供科学的决策依据。
（二）实施干部选任工作的集中，努力做到“善任”。在扩大干部工作中的民主基础上，我们认真坚持党管干部原则，不断完善和健全党委集体决策机制，由党委掌握干部选拔任用的最终决定权。一是充分发挥全委会委员在推荐考察对象人选中的决策作用。为了体现干部推荐工作中的集体领导和科学集中，我们增加了由县（市）区委委员、候补委员等同志参加的第二次推荐大会，对经第一次大会推荐和个别谈话推荐确定的拟新进班子考察对象初步人选，在个人述职后，以票决的形式再次进行推荐，决定拟新进班子考察对象的建议人选，实现了把全委会票决党政正职的作法向票决考察对象建议人选的延伸。同时，在对拟任人选的工作业绩进行评价时，按工作思路、履行职责、工作落实情况、工作成效等四个方面分别由干部群众、分管领导、考察组确定档次，特别是发挥主要领导和分管领导了解情况更多的优势，突出主要领导和分管领导的评价，较好地体现了党管干部原则。二是由县（市）区委常委会确定考察对象。在拟新进班子考察对象人选经市委组织部研究并报市委主要领导同意后，县（市）区委召开常委会议。市委考察组向县（市）区委常委会反馈关于拟新进班子考察对象人选的民主推荐情况，只反馈推荐位次，不反馈票数和得分，以利于全面考虑人选的整体素质。在此基础上，县（市）区委常委会根据反馈情况和班子结构要求，进行充分酝酿，确定考察对象人选。三是由市委常委会确定新进班子人选。在组织部门详细介绍拟任用人选的个人情况、拟任岗位和任用理由的基础上，市委常委会进行深入讨论，每位常委会成员对同意、不同意或者缓议明确表达意见，集中大家的意见，形成干部任用决定。对党政正职领导干部人选实行票决制，由全委会成员以无记名投票的方式决定，赞成票超过应到会委员半数后形成任用决议。
（三）科学处理民主与集中的关系，努力做到“知人善任”。 为避免只强调民主失去正确指导、只强调集中失去群众基础的问题，我们科学处理民主与集中的关系、实施按权重汇总确定民主推荐结果的新举措，采取“三个权重”的办法汇总、统计民主推荐结果，保证干部任免的正确决策。第一个权重是在县（市）区领导干部会议和个别谈话对拟新进班子考察对象初步人选进行推荐时，推荐票均分为A票（由参加会议的在职县级领导干部填写）和B票（由参加会议的其他人员填写）。对推荐票进行统计、汇总时，按A票占60%、B票占40%的权重分别计算出领导干部会议和个别谈话推荐的分值。第二个权重是按领导干部会议推荐得分、个别谈话推荐得分各占40%和60%的权重，计算出拟新进班子考察对象初步人选第一次民主推荐的得分，并按分值进行排序，确定拟新进班子考察对象初步人选。第三个权重是按第一次民主推荐和第二次会议投票推荐各占50%的权重，计算出拟新进班子考察对象建议人选的最后得分，按最后得分研究确定拟新进班子考察对象人选，最后，经县（市）区委常委会研究确定拟新进班子考察对象。这种做法，既扩大了民主，考虑了干部的群众基础；又实施了集中，落实了党管干部原则。
三、取得成效
通过在干部选任工作中综合运用新方法、新手段，产生了良好效果。一是进一步树立了正确的用人导向。干部任用工作中，无论扩大民主，还是实施集中，都把德才素质作为干部任用的首要因素。在扩大民主过程中，通过扩大公示范围、增加民意调查程序等措施，使更多的干部群众参与干部选拔任用，在更广的范围了解干部的德才素质；在实施集中过程中，常委会始终把德才素质放在首位，努力把把那些政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任、善于领导科学发展的优秀干部选拔到领导岗位上来，体现了良好的组织行为导向。这就促使有志成才的干部不断锤炼自己，把主要精力用到提高修养、提高能力上，而不是去研究“关系学”、“得票学”。二是有效地防止了“拉票”现象。“三个权重”办法的运用，扩大了领导干部在干部任用中发挥作用的权重，由于领导干部绝大部分思想素质比较高、原则性比较强，一些想拉选票的人增加了“拉票”的担心和顾忌。同时，通过增加推荐次数和扩大群众的参与范围，加大了“拉票”者的“拉票”成本。又由于干部群众参与的范围比原来扩大了，想拉选票的人感到无从下手，增加了“拉票”难度。此外，新提拔人选主要是通过县（市）区领导的评价、干部群众民意的反映以及考察组根据考察情况的认定，也就是“三维定位”的方法确定，解决了“少数人说了算”的问题，大大降低了“拉票”者的成功率。三是进一步增强了干部评价的科学性、准确性。在干部选任工作中，通过增加座谈推荐、全委会推荐、民意调查等环节，增加推荐次数和扩大群众的参与范围，对干部的了解更深入、更全面。同时，积极探索了“数量线型分析”的办法，用光标读卡机和分析软件形成领导班子和领导干部个人的民主测评情况线性分析图，用图表的形式反映测评对象各测评要素的评价结果，能够很清楚地显示出个人素质方面的具体强项和弱项，直观地反映突出的优点和存在的问题，便于组织在选任干部中扬长避短，根据本人特点，量才使用，有效地增强了干部选任工作的科学性。四是营造了和谐稳定的干部工作环境。干部选任工作采用的科学方法，得到了广大干部群众的衷心认同，按照这样的方法精心组织、严密实施，广大干部对干部推荐、考察和任用结果非常信服，在增强了干部工作公信力的同时，也使广大干部保持了良好的心态，稳定了情绪。在县级人大、政府、政协领导班子换届过程中，全市没有出现一起不稳定事件，营造了多年来少有的干部工作良好环境。全市上下普遍反映，这次换届人事安排是近几次换届以来反响最好、效果最好的一次，通过换届人事调整，换出了各级干部的士气、换出了干劲、换出了激情、换出了团结，班子的整体功能得到了切实加强，干部的个体优势得到了充分发挥。
四、几点体会
民主集中制是民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的制度，是民主和集中的辩证统一体。只有正确处理好民主与集中的关系，干部选拔任用工作才能真正把“四权”落到实处，才能真正体现党管干部原则。
第一，扩大民主是做好干部选拔任用工作的重要基础。通过各种创新措施扩大民主，全面落实普通党员和人民群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，可以实现在更大的范围发现人才，依靠更多的干部群众来评判人才，这有利于保证各类优秀人才脱颖而出，有利于全社会树立“以公论识人才、靠能力定取舍、重实绩用干部”的用人导向。
第二，正确集中是做好干部选拔任用工作的政治保证。只有实施民主基础上的、科学制度规范下的集中，才能保证党的干部路线，按照党和事业发展的需要选人用人，才能保证党的方针政策落到实处。“两推一述”等干部选拔任用制度措施的制定和运用，从始至终科学规范了选人用人的决策权利，充分体现了选人用人工作中的正确集中。
第三，科学处理民主与集中的关系是做好干部选拔任用工作的必由之路。离开了民主，集中就失去了广泛的群众基础，就会导致集权主义和专制主义，就难以保证干部任免决策的正确；离开了集中讲民主，民主就失去了正确的指导，就会导致分散主义和无政府主义，干部群众就难以有效地行使参与干部选拔的民主权利。因此，必须坚持民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合，这是建设高素质干部队伍的必然要求和有效途径。
