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好制度为何发现不了腐败问题
近些年来，随着反腐败斗争的深入，中央先后出台了一系列权力制约的重要制度，其中关键的有两项：一项是干部收入申报制度，另一项是年终考核制度。说其关键在于，一年一度的干部收入申报制度和考核制度就像是抑制权力离轨的“紧箍咒”或拦洪堤坝，前者使得任何借助权力而获得的不当收益，在审查中因与正常收益相去甚远而暴露无遗；后者则必须在众目睽睽下总结全年的工作业绩及其得失。可以说，这本该是最能发现问题的两项制度。
然而，这些年来的实践表明，几乎没有一起重大的腐败犯罪案件是通过这两项制度发现的。胡长清、成克杰、陈良宇、刘志华、郑筱萸等贪官动辄百千万元的贪腐数字，既没有在收入申报制度中被发现，也不是主要通过考核制度而暴露的。黑龙江省政协原主席韩桂芝受贿７０２万元、四川省犍为县委原书记田玉飞受贿１８５９万元、河南省交通厅原厅长石发亮受贿１９００万元、北京市交通局原副局长毕玉玺受贿１００４万元、国家药监局原局长郑筱萸收受财物约６４５万余元……这些在法庭上被确认的钱财，没有一项是通过收入申报制度发现的。
一名干部，从被上级组织视为“好苗子”提拔起来，到最后堕落成为大贪官，其演变的全过程，如同一位记者在分析楼房坍塌事故原因时曾指出的那样，一幢大楼从图纸设计、材料准备、验收合格，到顷刻间坍塌成废墟，除了某一个环节出了问题，我们找不到更好的解释。
在一些地方，最终被发现是出了严重问题的贪官们，年年收入申报顺利通过，年年考核被评为良好甚至优秀，在“出事”之时桂冠满顶、荣誉挂身，使整个案情的披露充满着讽刺的意味。干部收入申报制度和年终考核制度不仅发现不了他们的问题，而且更令人担忧的是，它们每年都在为这些贪官提供着“廉洁”、“合格”的证明。从逻辑上讲，发现不了问题的制度本身一定存在着严重的缺陷。制约制度发挥不了应有的作用，它们一定存在着某种抑制作用发挥的机制或阻碍。
少了结果公示环节使民主过程不彻底
那么，问题出在何处？少了一个关键环节：结果的公示。
设立干部收入申报制度和年终考核制度的目的，是发现权力运作过程中的问题，而权力只有在阳光下运作才能发现问题。权力在阳光下运作，意味着权力操作的整个过程（包括各个环节）都展现在世人面前。投票入箱是民主的环节，是汇集民意的表现，而将票箱打开使投票结果为投票者们所知情，更是民主的重要环节。这是让民众（而不仅仅是上级组织）发现问题的关键。在公示后，任何明显高于应有收入数额的财产都会引发猜疑，任何隐瞒和虚报收入的行为都有可能遭到知情人的举报。在阳光下，权力的操作没有暗箱和阴影，隐瞒和虚报没有立足之地，这也是为腐败分子最害怕的环节。而结果的不公示意味着暗箱的存在，显出对隐瞒行为的一种有意识的袒护和鼓励。于是，一年一度的干部收入申报和年终考核就成了一种形式或摆设，不再具有发现问题的功能。
此外，就考核制度来讲，目前在程序的设计方面也存在着重大的缺陷。在许多地方，如此现象已成惯例：考核前，一次特别安排的游乐活动或会餐，往往起到“堵嘴”、增进友情，使积压了一年或多年的问题化解的作用；考核中，只有被考核人滔滔不绝的“摆功”，没有提问，没有质询；某些上级领导“坐镇”帮助下级干部过关的引导性讲话（之所以如此，在于前者不久将被后者考核），与考核者（群众）的鸦雀无声形成鲜明的对照。在这样的制度设计下，不少干部年年隐瞒和虚报收入，某些有严重问题的官员在年终考核中次次蒙混过关，而群众默然，便成为一种必然的结果。
少了结果公示这一环节，使得民主过程变得不彻底，而徒有一半形式。这就是“半截子民主”。由于关键环节的缺乏，使得干部收入申报制度和年终考核制度这两项本该体现民主的制度，成为不透明的和缺失必要环节的暗箱操作制度。
权力在阳光下运行是民主政治建设的重要内容
反腐败和廉政建设在各国之所以被称为“阳光工程”，就在于它使权力在阳光下运行。“在阳光下运行”是指权力运行的每一个环节——权力的设置、权力的操作、权力的制约监督，以及权力机关及其人员权力行为的施发，都暴露在光天化日之下，没有不为人知或失去制约的暗角或死角。如，重要决策的出台应该经过深入的调查研究，除了通过班子成员畅所欲言的集体讨论外，还应充分倾听和征求各方人士的意见，或举行公开的听证会，为利益相关人提供发表不同意见的平台；重大投资的理由及其去向应公布于众；考察考核干部，应给群众充分说话、表达意愿的机会，及发现问题和检举问题的机会。
６０多年前毛泽东在回答黄炎培关于“中共能否跳出由盛而衰而亡的历史周期率”的问题时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不致松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这清楚地表明了在反腐败斗争中群众监督和群众路线的意义。
权力在阳光下运行，依靠的是群众路线和健全的制度，这是民主政治建设的重要内容。
民主，顾名思义，就是指人民当家作主。这里的“人民”不是指个人、个别人、少数人或单纯的多数人，而是指最广大的民众或公民群体。在现代社会，民主概念是多种要素的统一：自治性，即有一个表达民意且人民自己管理自己的组织机构及其制度的存在，缺欠这样的组织机构及其制度，或虽然存在着组织机构及其制度，却不能如实表达民意，不能说存在着民主；程序性，即民意表达通过一定的程序来体现，缺欠程序，民主便不存在；公开性，即组织机构及其制度的运作是公开的、透明的，倘若是暗箱操作，便是没有民主；规则性，即民意的表达或组织机构及其制度的运作依稳定的规则进行，假如毫无章法、随心所欲，则不是民主；协调性，即倾向多数且兼顾少数，一方面，决议的作出是少数服从多数的结果，另一方面，由多数人赞同通过的决议又给予少数人的利益损失以必要的补偿，只顾多数而忽略少数的民主是不完善的民主。但不管有多少要素，“尊重和保障人权”，特别是尊重和保障公民的基本权利，则是民主建设的根本要素，也是其根本目标。
干部收入申报制度和年终考核制度，从形式上看是对公权力的制约措施，其实它们的价值取向是公民参政权的实现。这是民主政治建设的基础。
可以说，权力在阳光下运行的过程，就是公民参政权实现的过程，而“半截子民主”在本质上则对公民参政权的实现打了折扣。从这一点上看，廉政建设的状况是与民主政治建设和人权保障密切联系在一起的。
（作者系中共中央党校政法部教授，政治学、法学博士生导师）
